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    論勞動者職業安全權及其法律保護

      來源:安全管理網 
    評論: 更新日期:2018年10月07日

      
    ???   一、勞動者職業安全權的內涵
    ???   職業安全權,是勞動者依法所享有的在勞動的 過程中不受職場危險因素侵害的權利。國內學術界類似的稱謂有:職業安全衛生權、安全衛生保護權、勞動保護權等。 [1]而國外一些學者則從廣義上去界定,稱為工作環境權、 [2]勞動保護權。 [3]概念認識上的差異,反映了學者不同的研究視角和各國立法的態度。就職業安全的概念界定,從國際勞工公約和建議書的規定來看,則是指包括“工作的物質要求與進行或監督工作的人員之間的關系,以及機器、設備、工作時間、工作組織和工作過程對工人身心能力的適應”的“主要行為領域”所產生的安全問題。并特別指出:“與工作有關的'健康'一詞,不僅指沒有疾病或并非體弱,也包括與工作安全和衛生直接有關的影響健康的身心因素。” [4]
    ???   職業安全權是勞動權體系中的重要子權利,體現了勞動法所調整的勞動關系的本質屬性和要求。勞動關系是一個矛盾體,既具有財產屬性,又具有人身屬性,而人身屬性決定了職業安全權產生的基礎。這一權利的產生和發展表明,勞資雙方不同的利益驅動和價值追求,無法通過私法的契約機制來完成對勞動者的全面的和徹底的保護,而必須導入以國家為主體的公法干預。因此,從性質上講,職業安全權是一種與自由權相對應的社會權。“與此(自由權)相對照的是,社會權則是與福利國家或積極性國家的國家觀相對應的基本人權。自由權是在國民自由的范圍內要求國家不作為的權利,而社會權則主要是在社會上對經濟的弱者進行保護幫助時要求國家作為的權利。” [5]因此,勞動者實現此項權利的基本手段就是國家立法,制定職業安全衛生法規,明確用人單位和相關主體的法定義務,強化政府行政執法能力,使勞動者由傳統安全法上的被動受益主體轉變為主動權利主體,并實現安全衛生立法指導思想和理念上的轉變。
    ???   職業安全權與其他民事權利、勞動權利相比較,呈現如下特征:1.人身權特征。生命健康權是人格權首要的和基本的內容,是公民最高的人格利益,是人存在的價值基礎。勞動者與用人單位在職場中存在著從屬性特征,在勞動過程中,勞動者喪失了對自己行為的完全支配權,受制于用人單位的支配和監督,這是法律所認可的,但是,正如國際勞工組織的宣言所倡導的勞動不是商品一樣,任何場所、任何條件下勞動者都不是資本及其所有者的附屬品,而是享有獨立人格的自然人。勞動安全衛生法的任務,就是在用人單位的用人支配權與勞動者的人格獨立權,在用人單位財產的所有權與勞動者的人身權之間尋求一種平衡,而平衡的立場受制于對勞動者人格的尊重和人權要求程度。任何抽象掉人身關系的勞動法,任何定位于財產權范疇的職業安全權,都是片面的。2.法定權特征。如果說勞動者的職業安全權首先是一種人身權,而人身權又是一種應有權利的話,那作為法定權利屬性的職業安全權則具有了工具性的意義。職業安全權成為法律化與制度化的表現,表明這項權利的現實性和可及性。“法定權利是權利的制度化,是權利存在的重要形態。它自始至終都處于應有權利與現實權利的中間位置,起著中介作用。” [6]帶有法定屬性的職業安全權昭示了在這樣一種公法關系中,國家和用人單位對勞動者所負有的義務必須履行。在職業安全權作為法定權利屬性的條件下,其權利的本位性和權利主體的主導性就凸現出來,從而構成職業安全權利制度:權利主體制度、權利內容制度、權利實現制度、責任制度以及權利救濟制度。在勞動法的權利體系中,法定權利固然起著導向作用,但仍有許多法定權利兼有約定權利的屬性,法律允許勞動合同當事人在權利性質歸屬上做出選擇,而作為職業安全權的法定權利屬性則是唯一的和鮮明的。這正是這項權利的法律價值所在。3.職業安全權是權利束。職業安全權是一個權利體系,其中所含的權利既有一致性又有獨立性。從權利的內容和結構分析,既有個體性權利如拒絕權,也有集體性權利如建議權;既有實體性權利如緊急避險權,又有程序性權利如民事索賠權;既有勞動過程中權利如知情權,也有勞動過程之外的權利如工傷保險權、培訓權等。應申明的是,從國際勞工立法和北歐一些國家勞動安全法、工作環境權法的立法趨勢看,職業安全權呈現逐步深化態勢,涵蓋勞工經濟社會生活的方方面面,并以“體面勞動”作為職業安全權的最高目標,以此促進勞動者身心和諧發展。這將是我國職業安全權發展的方向所在。
    ???   職業安全權的性質和特征,集中反映了勞動法的人本主義精神。勞動法的功能,不僅僅在于協調勞動關系,更多地在倡導和宣揚一種功利和價值觀沖突和對峙中的主導性原則:勞動者權利本位思想。上文已指出,職業安全權從無到有,經歷了法律由財產理性選擇到人本理性選擇的過程。當勞工的職業安全服從于資本財產法需要的時候,這樣的私法權利本位對勞工來說是虛偽的:勞工生命的尊嚴和全部價值均在這種形式平等中喪失。私法契約所帶來的不可克服的后果:勞工力量的強大、勞工團結權的承認以及社會主義運動和人權發展,使得勞動關系的法律調整回歸人本精神。權利本位模式設計下的公私權力(利)體系中,必然“引導人文精神的復歸,使之成為現代法律精神的要素。” [7]依次推導,職業安全權的權利主體是勞動者,政府既是保護勞動者的權利主體,又是義務主體,承擔著通過立法和執法保護勞動者的基本職責,而勞動者則可以通過工會組織行使職業安全的建議咨詢權及一定范圍的決策權,并可通過合法的勞工斗爭,消滅或杜絕安全隱患,保障工作場所及生產活動的安全。人本精神理念下的職業安全權不僅不會導致勞資關系沖突甚至破裂,反而能促成勞資關系和諧。從實證的角度講,法律的目的之一,在于將當事人間潛在利益分配規范化、制度化,從而促成事前規范,起點公平,消除沖突產生的可能性。確立職業安全權的目的,并不是剝奪用人單位的權利,而只是以人本精神為主旨,消除利益驅動下對勞動者身體健康權的侵害。“安全使人的合作要求得到解放,……合作的沖動反過來又增安全。”“……安全依賴于均衡--合作本能與利己本能之間維持均衡。” [8]因此,勞動者的職業安全權的豐富發展,不僅僅是勞資關系內在自發機制的一種有效矯正,更是協調勞資關系,構建和諧社會的重要途徑。
    ???   二、勞動者職業安全權的國際保護
    ???   勞動者職業安全權是19世紀初期伴隨著勞動法的起源而誕生的,而且是最初勞動法的主要內容。但是,19世紀初期的勞權立法的保護范圍極其狹小,只限于對童工、婦女的保護以及對最高工時等基本勞動條件的限制,勞動者的職業安全保障是極不徹底的,其深層原因是基于“自由放任”的個人權利本位的立場。 [9]僅從勞動者在勞動過程中的危險負擔規定就可反映出來:工傷賠償責任最初在理論和實踐中都堅持過錯責任原則。其結果是傷亡事故和職業病經常發生,死亡率猛增,工人階級的境遇十分悲慘,這必然導致勞資關系日趨緊張,激起工人運動不斷高漲,社會秩序動蕩不安。
    ???   19世紀末期,隨著工人階級斗爭的日趨高漲,加上受18世紀啟蒙運動和法國革命的影響,某些社會政治力量也同情和支持工人的要求,迫使資產階級國家不得不制定法律來限制資本家對工人的剝削程度,西方各國對職業安全權的保護理念發生了轉變,基于勞動者是與資本抗衡中的弱者的社會權利本位立場,1884年《德國勞工傷害保障法》和1897年《英國勞工賠償法令》確立了雇主方責任原則、無過錯責任原則,使用人方對勞動者在勞動安全中的賠償責任具有了絕對性,進而開始實現把勞動者作為一種特殊的社會弱勢群體加以傾斜保護。
    ???   20世紀以來,勞動安全保護已進入一個新境界。職業安全不再只是“國家”強制雇主保護勞動者的義務,而且也是勞動者在安全法律保護中應享有的積極權利。 [10]在此之前(產業革命以來)的職業安全權,是建立在勞資之間的階級“斗爭”的基礎之上,“國家”強制的公法性質的勞動基準成為最基本的手段。隨著全球意識形態的淡化和勞資政三方合作機制的形成,市場經濟國家的勞動安全立法邁上新的臺階。20世紀70年代以來,西方各國首先致力于對本國繁冗的勞動安全法規的整合,由制定單一的適用于特定范圍的職業安全法規過渡到制定綜合性的,適用范圍廣泛的國家級職業安全法規。這一實質性的轉變,將職業安全權的權利內容由過去的預防和救濟傷害事故,導入到職業的安全、舒適、體面及健康,從而將勞動安全保護提高到人權保護的高度。首先實現綜合性立法保護的是瑞典1978年制訂的《工作環境法》,之后美國、日本、法國、挪威等均頒布了綜合性的保護法典,例如,1970年的美國《職業安全衛生法》、1972年的日本《勞動安全法》。
    ???   國際勞工組織通過立法形式,將勞動安全標準全球化。1981年國際勞工大會通過了第155號公約,即《職業安全與工作環境公約》,并制訂同一名稱的第164號建議書作為補充。該公約和建議書,不但標志著國際勞工組織由制定單一的適用于特定范圍的職業安全標準過渡到制定綜合性的適用范圍廣泛的國際職業安全標準,而且建構了政府、雇主、工人三方共同“管理”職業安全的制度框架。1985年,國際勞工組織又制定了第161號公約和第171號建議書兩項職業安全國際標準,作為第155號公約和第164號建議書補充。2002年,國際勞工大會通過的議定書,對第155號公約中有關職業事故、職業病登記和報告等內容進行了修訂補充。形成了內容較為完整的國際勞工職業安全保護制度體系。2006年10月,我國人民代表大會常務委員會批準了1981年的第155號《職業安全與工作環境公約》。
    ???   三、我國勞動者職業安全權的法律保護
    ???   我國極為重視勞動者職業安全方面的立法。從上世紀50年代起,頒布了大量的勞動安全方面的法規和規章,上世紀90年代以來,制定并實施了《礦山安全法》、《工會法》、《勞動法》、《職業病防治法》、《安全生產法》等一系列重要法律,同時國務院及其勞動行政主管部門以及各地方政府還頒布了大量行政法規與規章,具體規定了勞動安全權利保護的內容和實施程序,已基本形成了一個包括憲法在內的多層次立法相結合的法律體系。此外,國家還先后制定了100多項勞動安全國家標準。應該說,我國關于勞動安全權的立法,與國際勞工公約的內容和要求基本上是一致的。
    ???   我國進入新世紀后制定的《職業病防治法》與《安全生產法》,與以往的勞動者職業安全保護法律、法規相比有以下特點:第一,首次明確了勞動者的權利主體地位和權利內容。法律明確規定了從業人員在生產過程中享有的知情權、建議權、批評、檢舉、控告權、緊急避險權、拒絕危險作業權、工傷保險權以及民事賠償權等權利。法律突破了以往法律法規只規制用人單位對勞動者職業安全保護義務,使勞動者由被動的受益人轉變為權利人。立法的人本精神與和諧社會的價值理念得以深刻體現。第二,法律規定的內容較為全面,趨向綜合化。立法的內容包括了生產活動安全和職業病預防的保障規范、安全設施建設的投資保障規定、從業人員的教育與培訓、安全管理體制、安全監督檢查制度、“三方管理”中政府、工會與企業的權利與義務,以及違反法律的責任追究制度等。第三,強化了法律責任的規定。《職業病防治法》與《安全生產法》,對違反勞動安全衛生制度的法律責任作了較為詳細的規定。針對各種違法行為采取追究行政責任、民事責任和刑事責任的方式,組成一個綜合性的責任體系,形成較為完整的侵權責任的制度體系。隨著我國對第155號國際勞工公約的批準,必將進一步提升勞動者職業安全權的理念及其保護水平。
    ???   四、我國職業安全權保護制度的缺陷及其完善
    ???   隨著我國社會主義市場經濟的深入發展和法制建設的不斷完善,我國對從業勞動者職業安全的法律保護意識不斷增強,法律制度的基本框架已經確立。但從業勞動者的職業傷害危險依然存在,重大工業傷亡事故頻頻發生,職業病患率居高不下。究其原因,經濟利益驅動,資本權利吞噬勞動權利是問題的實質;同時也有法律不健全、行政不作為、監管不力、有法不依,甚至官員搞腐敗等多種原因所致。筆者僅就現行法律制度的重要缺陷進行相應的分析與探討。
    ???   (一)法律制度的綜合性調節功能欠缺
    ???   1.立法體例與立法理念上對法律的綜合性調節功能考慮不夠。現行立法采用職業安全保護與職業病防范分別立法體例,表現為現行兩部最重要的法律一《職業病防治法》和《安全生產法》。這不利于建立全面預防職業危害的國家管理體制。職業安全與衛生息息相關、不可人為分離,共同服務于勞動者的人身安全和身心健康。《安全生產法》是勞動安全保護與工傷事故防范的立法,《職業病防治法》是工業衛生與職業病防范的相關法律制度,二者各有其立法體系,互不銜接。在立法的宗旨理念方面,兩法的立法精神側重于“經濟性”,缺乏“社會性”,偏向以安全生產,促進經濟發展為主題,以人為本的終極關懷理念不夠深入。 [11]
    ???   2.職業安全的管理機構實行的是多頭管理,全國還沒有一個全面負責職業安全工作的機構。1994年的《勞動法》明確規定:“國務院勞動行政部門主管全國勞動工作”,確立了勞動與社會保障部門綜合管理地位,但在實際工作中很難履行職責。因為:其后的《職業病防治法》規定“國務院衛生行政部門統一負責職業病防治監督管理工作”。《安全生產法》關于主管機關雖無明確規定,但實際上職業安全工作,由勞動行政部門移歸直屬國務院的安全生產監督總局統一管理。對于危險性機械設備檢查監督管理,又專門歸屬國家質量監督檢驗檢疫總局統一管理。另外,煤礦安全監察部門、公安行政管理部門、工商行政管理部門甚至紀檢部門亦有特定管理權限。他們在各自的權限范圍內對用人單位和勞動者執行落實國家勞動安全法的情況實施監督。但是,這些機構之間常常缺乏相互配合,甚至相互推諉責任或越位管理,往往使得事故得不到高效、及時處理。對上述存在問題的解決,應借鑒美國、英國、日本等國家的制度模式,向著職業安全一體化方向發展。 [12]
    ???   3.國務院及各部門頒布了數百項有關職業安全的法律、法規,但在制定和實施這些法律、法規的過程中,各部門缺乏協調,導致執行不力。這就在客觀上要求,職業安全保護立法應向綜合性的方面發展,及早建立統一的職業安全法律體系。
    ???   (二)安全保護法律實施的覆蓋率較低
    ???   我國的《安全生產法》和《職業病防治法》,其實施覆蓋率都非常低。判定職業安全法律實施覆蓋率,并不取決于法律本身規定的范圍,根據勞工組織的研究資料,判定一個國家職業安全法律、法規實施覆蓋率可由工傷保險覆蓋率來判定,工傷保險覆蓋率是指參加工傷保險的職工占按全國勞動力活動人口的比例。 [13]據我國勞動和社會保障部、國家統計局《2005年勞動和社會保障事業發展統計公報》中顯示:按全國勞動力活動人口計算工傷保險覆蓋率:8478萬(參加工傷保險職工)/75800萬(全國城鄉就業人員)=11.3%。2006年的數據還沒有公布,應當有一定的提高。但與高達98%的日本、德國等國家的工傷保險覆蓋率相比,差距是非常大的,努力提高職業安全保護法實施的覆蓋率是我們現階段的一項重要任務。
    ???   (三)法律制度的內容不夠系統、完善
    ???   《職業病防治法》和《安全生產法》雖說是國內職業安全領域立法中最好的,立法質量很高,曾受到國外的好評,但在立法內容上還存在以下問題:職業安全與衛生權的法律保護的技術性、投入保障及職業傷害防范等措施不夠具體,缺乏操作性;勞動安全三方管理機制和代行檢查制度沒有規定;工會維權制度不明確,機制沒有建立起來,不能有效地維護勞工權益;工傷保險的覆蓋率很低,缺乏有效的企業繳費措施;從業勞動者的安全代表的處置權、職業安全訓練權沒有明確規定;《安全生產法》和《職業病防治法》僅僅是針對顯而易見的和容易發生的職業事故以及最基本的職業病,但很難達到第155號公約所要求的全面地、系統地預防職業事故和職業病;職業災害補償制度不完善,還沒有勞動力康復與重建的概念等。例如,勞動力的重建已成為職業災害補償的新趨勢,是指通過職業輔導、職業訓練及特案介紹等就業服務,促使殘障者適當就業。這些法律制度缺陷使勞動者的生存與健康權難以得到充分實現。
    ???   (四)職業危害發生后的權利救濟制度不夠完善
    ???   近年來職業安全方面的事故發生后,主要通過行政手段解決對傷亡勞動者醫療救治及其親屬的賠償,通過司法程序順利解決成功的案例不多,實施中出現的問題較多。這主要是解決爭議的程序法問題。對此,筆者認為需要立足于中國國情,建立行政干預與司法救濟制度相結合、以司法救濟為主的權利救濟保障體系,切實保障勞動者權益。
    ???   注釋:
    ???   *本文為筆者主持的國家社科基金項目課題《政府協調勞動關系的法律機制研究》(05BFX028)成果之一。
    ???   **西北政法大學教授,中國勞動法學研究會副會長。
    ???   [1]常凱著:《勞權論》,中國勞動社會保障出版社2004年版,第193頁。
    ???   [2]黃越欽著:《勞動法新論》,中國政法大學出版社2003年版,第432、437頁。
    ???   [3](法)W·杜茨著:《勞動法》,法律出版社2005年版,第175頁。
    ???   [4]1981年職業安全衛生公約(第155號)第4、5條。
    ???   [5](日)大須賀明著:《生存權論》,法律出版社2001年版,第12頁。
    ???   [6]程燎原、王人博著:《權利及其救濟》,山東人民出版社1998年版,第335頁。
    ???   [7]張文顯著:《法哲學范疇研究》,中國政法大學出版社2001年版,第389頁。
    ???   [8](美)龐德著:《通過法律的社會控制》,商務印書館1984年版,第88-89頁。
    ???   [9]法律上表現為,民法在當時是調整包括職業安全在內的勞動關系的主要法律規范。
    ???   [10]黃越欽著:《勞動法新論》,中國政法大學出版社2003年版,第432、437頁。
    ???   [11]湯蘭瑞、邱松嵐:《兩岸職業安全法制淺論》,載《建筑安全》2003年第12期。
    ???   [12]日本勞動安全衛生由勞動行政部門管理,美國職業安全衛生法規定,制定法規標準及其執行,歸勞工部,其中涉及衛生部分,由衛生部配合。
    ???   [13]袁一楓、楊乃蓮:《通過職業安全衛生及工作環境公約(第155號)透視我國職業安全衛生立法》,載《中國職業安全衛生管理體系認證》2003年第3期。
    ???

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